——2008年10月23日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上

全国人大常委会法制工作委员会主任　李适时

 

 

全国人民代表大会常务委员会：

　　我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国国家赔偿法修正案（草案）》的说明。

　　一、修改国家赔偿法的必要性

　　国家赔偿法是根据宪法的规定制定的，于1994年５月12日通过，1995年1月1日起实施。这部法律的制定和实施，对于保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关及其工作人员依法行使职权，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，具有重要意义。国家赔偿法实施以来，行政机关、司法机关依法处理了一批国家赔偿案件，一批当事人依法获得了国家赔偿。总的看，我国国家赔偿制度的建立与实施，在国家的法制化进程中发挥了积极作用。

　　与此同时，国家赔偿法在实施中也存在一些问题，主要是：赔偿程序的规定比较原则，对赔偿义务机关约束不够，有的机关对应予赔偿的案件拖延不予赔偿，当事人的合法权益难以得到保障；有的地方赔偿经费保障不到位，赔偿金支付机制不尽合理；赔偿项目的规定难以适应变化了的情况。此外，刑事赔偿范围的规定不够明确，实施中存在分歧。这些问题不同程度地阻碍了赔偿请求人及时有效地获得国家赔偿。近年来，各有关方面提出对国家赔偿法需要进行必要的修改。到目前，全国人大代表共有2053人次提出了61件修改国家赔偿法的议案和14件建议。一些部门、地方和专家学者也从不同角度提出了对国家赔偿法的修改意见和建议。

　　根据国家赔偿法的实施情况和各方面的意见，十届全国人大常委会将修改国家赔偿法列入了五年立法规划。根据立法规划的要求，法制工作委员会从2005年底开始着手国家赔偿法的修改工作，向最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部、司法部、国务院法制办等中央有关部门及部分地方发函征求修改意见，并先后召开了领衔提出修改国家赔偿法议案和建议的全国人大代表座谈会、中央有关部门座谈会、法学专家座谈会以及国际研讨会，还分别到十个省市进行了调研。此外，对一些国家的国家赔偿法律制度进行了比较研究。2008年以来，按照常委会立法工作计划，法制工作委员会加紧了修改研究工作，在深入调研并认真研究各方面意见的基础上，经同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部、司法部、国务院法制办等部门协商沟通，起草了国家赔偿法修正案(草案)。

　　二、修改国家赔偿法的指导思想和工作思路

　　修改国家赔偿法，总的指导思想是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，贯彻党的十六大和十七大精神，坚持实事求是和有法必依、有错必纠的原则，体现宪法规定的尊重和保障人权的精神，体现我们党以人为本、执政为民的执政理念。修改工作要注意从我国现阶段经济社会发展的实际出发，分清体制机制问题和工作执行问题，既要保障公民、法人和其他组织依法获得国家赔偿的权利，也要保障国家机关及其工作人员依法行使职权。

　　国家赔偿法涉及公权力的行使与公民的切身利益，社会影响较大。同时，这部法律涉及民法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等多部法律，涉及人民法院、人民检察院、公安机关和监狱等司法机关以及行政机关行使职权，法律关系比较复杂。总的看，国家赔偿法的修改要服务于改革发展稳定的大局，要为构建和谐社会提供有力的法制保障。在修改思路上，把握突出重点、积极稳妥的工作方针，针对法律实施中最突出、最急需的问题进行修改完善；同时注意稳步推进，对重大问题瞻前顾后，照顾左邻右舍，不求一步到位。据此，草案以完善赔偿程序、畅通赔偿渠道为重点，兼顾其他问题。对于赔偿范围等一时难以达成共识的问题，草案暂未列入。这些问题需要根据实际情况进一步研究论证后，再作修改完善。

　　三、修改的主要内容

　　（一）畅通赔偿请求渠道

　　国家赔偿法规定，赔偿请求人要求刑事赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，由赔偿义务机关进行确认。一些人大代表、地方和部门提出，实践中，有的赔偿义务机关以各种理由不确认或对确认申请拖延不办，申请人向其上一级机关申诉又往往行不通，建议明确规定，对于赔偿义务机关不予赔偿的，赔偿请求人有权向人民法院赔偿委员会申请赔偿。

　　经与最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门沟通研究，为保障赔偿请求人依法获得国家赔偿的权利，建议对这一程序作如下修改：赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关逾期不予赔偿，或者赔偿请求人对不予赔偿的决定或者赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以向其上一级机关申请复议。赔偿请求人不服复议决定或者复议机关逾期不作决定的，赔偿请求人可以向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。

　　（二）完善赔偿办理程序

　　国家赔偿法对行政赔偿程序和刑事赔偿程序仅作了原则规定。一些人大代表、地方和部门提出，现行的国家赔偿程序没有明确期限要求、办理程序及方式，缺乏可操作性，建议增加赔偿义务机关、人民法院赔偿委员会办理赔偿请求的程序性规定，促进有关机关依法公正处理赔偿请求，保障赔偿请求人的合法权益。

　　经同有关部门研究，建议增加以下规定：一是赔偿请求人递交申请书后，赔偿义务机关应当出具加盖本行政机关印章并注明收讫日期的书面凭证；二是赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目、赔偿数额依照本法关于赔偿标准的规定进行协商。赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，应当书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由；三是人民法院赔偿委员会处理赔偿请求，采取书面审查的办法。必要时，可以向有关单位和人员调查情况、收集证据。赔偿请求人与赔偿义务机关对损害事实及因果关系有争议的，赔偿委员会可以听取赔偿请求人和赔偿义务机关的陈述和申辩；四是人民法院赔偿委员会应当自收到赔偿申请之日起三个月内作出决定。对于疑难、复杂、重大案件，经本院院长批准，可以延长一个月。

　　（三）确定双方举证义务

　　国家赔偿法对人民法院审理行政赔偿案件、人民法院赔偿委员会处理刑事赔偿案件应如何举证没有作出规定。一些人大代表、地方和部门提出，在一些赔偿案件中，赔偿请求人和赔偿义务机关对于导致损害发生的原因各执一词，如没有关于举证的规定，法院难以认定。特别是受害人被羁押期间死亡的，因赔偿请求人无法举证，这种情况下应当明确由监管机关提供证据。

　　经同有关部门沟通研究，建议在行政赔偿程序和刑事赔偿程序中分别规定：赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。受害人被羁押期间死亡的，被请求机关对自己的行为与损害结果之间不存在因果关系的主张，应当提供证据。

　　（四）明确精神损害赔偿

　　国家赔偿法没有明确精神损害赔偿。目前在民事侵权赔偿中，可以请求赔偿财产损失，也可以提出精神损害赔偿。一些人大代表、地方和部门提出，国家机关及其工作人员违法侵犯公民的人身自由及生命健康权，同样会对受害人造成精神损害。实践中，不少赔偿请求人要求赔偿义务机关支付精神损害赔偿金。国家赔偿法应当明确精神损害赔偿。

　　经与有关部门研究，建议在国家赔偿法现行有关规定的基础上，明确规定：有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。考虑到现实中这类情况非常复杂，法律难以对精神损害的赔偿标准作出统一规定，可由最高人民法院根据审判实践中出现的具体问题，作出具体应用的解释。

　　（五）保障赔偿费用支付

　　国家赔偿法没有对赔偿费用的支付作出具体规定。根据国务院《国家赔偿费用管理办法》的规定，现行做法是，在赔偿责任确定后，由赔偿义务机关先向赔偿请求人垫付赔偿金，然后再向同级财政申请核销赔偿费用。各地反映，这一做法实施中存在以下问题：一是一些县、市由于财政困难，多年来一直没有设置国家赔偿费用预算，用于国家赔偿的费用难以保障。二是近年来推进财政预算体制改革和细化部门预算，一些地方国家机关已经没有先行垫付的资金，失去了先行垫付的条件。三是有的赔偿义务机关采用“私了”的办法支付赔偿金，不到财政部门申请核销。四是有的地方要求赔偿义务机关必须先处理责任人并追偿以后，才能向财政申请核拨，财政部门仅核拨追偿后的差额部分。因此，各地普遍要求完善现行国家赔偿费用的支付方式。

　　经同财政部等部门沟通研究，建议增加规定：赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。

　　另外，修正案（草案）还对侵犯生命健康权、财产权的赔偿项目作了适当调整，对条文顺序也作了相应调整。

　　《中华人民共和国国家赔偿法修正案（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。